Condiciones regionales para una descentralización exitosa

Hace casi 8 años atrás, en la Comisión Asesora Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional, consensuamos una visión sistémica del desarrollo al postular que la indispensable descentralización política (que permitió la elección democrática de gobernadores regionales) y administrativa (proceso de transferencia de competencias, en curso) debía ser acompañada de una responsable descentralización fiscal y de dos procesos complementarios a nivel de la comunidad regional: la participación y control ciudadano y el fortalecimiento de las capacidades técnicas e institucionales del gobierno y la sociedad regional.

Porque sin la existencia de la región como sujeto político del desarrollo, expresada en una gobernanza inclusiva y un gobierno regional inteligente, los marcos normativos constitucionales (e incluso los mayores recursos de asignación regional) pueden llegar a ser Papel mojado, como escribe Benedetti respecto de los poemas. Aún con la mejor voluntad y perfección jurídica, la nueva Constitución y las leyes que la reglamentan, pueden exacerbar las ya enormes disparidades territoriales de nuestro país (algo que no se resuelve simplemente con un Fondo de Convergencia Regional) no despertando las energías colectivas para un desarrollo más endógeno del territorio.

NORDESTE BRASILEÑO

La mejor experiencia latinoamericana de fracaso de estas soluciones desde arriba es la del Nordeste brasileño (una región de 9 estados y casi 60 millones de habitantes) que, aún teniendo la autonomía de un país federal, después de más de medio siglo de fuertes inversiones y creaciones institucionales desde el gobierno nacional, sigue siendo una de las regiones más desiguales del mundo y la más pobre de Brasil. Ello llevó a Celso Furtado, el gran economista de CEPAL y principal diseñador de la estrategia nacional de apoyo al Nordeste, a reconocer los errores y concluir, en 1982 que: “el verdadero desarrollo es principalmente un proceso de activación y canalización de fuerzas sociales, de avance de la capacidad asociativa, de ejercicio de la iniciativa y de la inventiva…Se produce desarrollo cuando en la sociedad se manifiesta una energía, capaz de canalizar, de forma convergente, fuerzas que estaban latentes o dispersas”.

Consecuentemente, siguiendo a Boisier (2004), sostenemos que el proceso de desarrollo (y descentralización) es un proceso social y no meramente administrativo o legal, por lo que su éxito depende en buena medida de la “actitud mental colectiva” de la comunidad regional y de una “sinergía cognitiva” capaz de generar políticas públicas basadas en evidencia científica y compartidas con los agentes del desarrollo.

Aún con la mejor voluntad y perfección jurídica, la nueva Constitución y las leyes que la reglamentan, pueden exacerbar las ya enormes disparidades territoriales de nuestro país.

Un marco constitucional favorable a la descentralización es, por cierto, un enorme avance. En este sentido, el texto aprobado por el pleno de la Convención Constitucional postula fundacionalmente, en su primer artículo, que: “Chile es un Estado Regional, plurinacional e intercultural conformado por entidades territoriales autónomas”. Esta propuesta es algo que parecería difícil de imaginar, hasta para los regionalistas más optimistas, hace pocos años. Ella es fruto, por cierto, de un cambio ideacional en las elites políticas presentes en la Convención y en el nuevo gobierno nacional, ambas ligadas al estallido social de 2019.

Si bien la Convención evita hablar de federalismo y sostiene que el Estado Regional preserva la unidad e integridad del Estado Nacional, se advierte en los grupos políticos que sustentan estas nuevas ideas la convicción de que las regiones de Chile ya están preparadas para elevados grados de autonomía, dado las formas institucionales propuestas.

UNA QUIMERA

A mi juicio, eso es wishful thinking (una quimera) anclado en una visión ideológica cercana al neo anarquismo, que ve el federalismo como asociación libertaria entre entidades autogobernadas, con mínima influencia del Estado. El resurgimiento de la ideología anarquista fue analizado hace casi dos décadas atrás por Manuel Castells, uno de los grandes intelectuales de los movimientos sociales en la era de la información y profundo conocedor y asiduo visitante de Chile.

Para este destacado sociólogo catalán ello se debe al debilitamiento del Estado nacional (incapaz de enfrentar la globalización) y al surgimiento planetario de la era de la información, de internet y las redes sociales, que suministran el soporte de coordinación y aprendizaje que el anarquismo del siglo XIX no poseía. 

Sin embargo, la autonomía de las regiones chilenas es un proceso societal de largo plazo y no simplemente legislativo, que no puede prescindir de una colaboración permanente y eficiente con el nivel nacional y local desde el primer momento. Así se verifica en las principales economías desarrolladas, donde la Gobernanza Multinivel es un concepto muy difundido y una exitosa práctica de gestión pública. 

Cualquier estrategia que desee alcanzar en forma sustentable una mayor autonomía de decisiones regionales para un desarrollo más endógeno, basado en las propias capacidades de los territorios (orientaciones desde la ideología neo anarquista), requiere conocer en profundidad las reales capacidades regionales y no darlas por hecho. 

Recordemos que el sistema estatal nacional ha drenado parte importante de los talentos propios de las regiones y establecido funciones subordinadas de ejecución en el sistema público regional. Reconocer ello no significa menospreciar los profesionales que hoy laboran en el sistema público y universitario de las regiones sino alertar sobre la necesidad de fortalecer esas capacidades en el territorio, evitando el chauvinismo y el clientelismo, que reducen la efectividad y eficiencia de las políticas públicas regionales.

“La autonomía de las regiones chilenas es un proceso societal de largo plazo y no simplemente legislativo y que no puede prescindir de una colaboración permanente y eficiente con el nivel nacional y local desde el primer momento”.

CAMBIO CULTURAL

Quienes compartimos la idea de mayor autonomía regional tenemos certeza que poner en marcha un nuevo país requiere pensamiento positivo y un cambio cultural. Pero también, y por encima de todo, tenemos la convicción de que no podemos alejarnos de un riguroso análisis de las circunstancias políticas y económicas actuales y sus tendencias, dado la complejidad adicional del reseteo. 

La primera Evidencia, insoslayable, es que la propuesta de Estado Regional debe sintonizar con los jueces de última instancia, con la opinión pública nacional, que deberá pronunciarse en el plebiscito de salida. Ella debe engranar con el modelo mental de la ciudadanía (que hasta ahora ha sido de un país Unitario). Pero también la idea de Estado Regional debe buscar la mayor inclusividad posible, ya que la resistencia centralista se hará sentir mientras más radicales sean las propuestas de autonomía regional, según muestra la encuesta CADEM de inicios de marzo de 2022.

Un segundo aspecto es que la propuesta de Estado Regional (pésimo nombre porque parece excluir el nivel local, tan apreciado por muchos actores) y la idea de autonomía regional tendrán probablemente popularidad diferenciada entre las regiones del país, así como han sido las tendencias electorales recientes.

Hacia 2015 conduje una investigación que mostraba que las elites de las regiones mineras (desde Tarapacá a Atacama) tenían mucho menor confianza en la autonomía regional como fuente de su desarrollo económico que las regiones agrícolas del centro sur de Chile. Una experiencia basada en el fuerte impacto de la inversión extranjera extractiva aparecía sustentando ese modelo mental exógeno del desarrollo. 

Las élites de las regiones mineras tienen  menor confianza en la autonomía regional como fuente de su desarrollo económico.

Sin embargo, con una constitución autonomista, los gobiernos de las ricas regiones mineras (especialmente Antofagasta) serían quienes más podrían beneficiarse de un proceso de autonomía regional, incrementando su captación del PIB regional. Más aún si los mecanismos de solidaridad y equidad territorial (consagrados en la redacción de la nueva constitución) son poco eficientes y tardíos, la divergencia regional será mayor que hoy. Adicionalmente, como ha sostenido Aroca, parte importante de las decisiones sobre desarrollo económico en las regiones son adoptadas por el mercado y no por el sector público. Y está claro hasta ahora donde se localizan esas preferencias.

En suma, una mayor autonomía regional es indispensable, pero debe ser integrada dentro de un eficiente modelo de gobernanza territorial consagrado constitucionalmente y de carácter colaborativo, no insular.

CLIENTELISMO

Por otro lado, una Constitución que consagre mayores sistemas burocráticos de participación regional, va a contramano de la experiencia internacional de menor clientelismo, mayor eficiencia pública y transparencia ciudadana. Esa será munición en la campaña contra la nueva Constitución, más aún cuando sólo un 39% de la población prefiere la existencia de Asambleas Legislativas Regionales, según CADEM.                                         

En cambio, una autonomía regional construida gradualmente en base al fortalecimiento de su inteligencia y gobernanza territorial tendría más aceptabilidad ciudadana, menor resistencia política y mayores probabilidades de contribuir - precisamente- al gobierno más autónomo de las regiones.                                                      

Y aún cuando la población apruebe una constitución autonomista, ello no será suficiente para imponerse en el mediano y largo plazo al centralismo nacional, que seguirá imponiendo su lógica basada en su capacidad de gestión del conocimiento estratégico y manejo de los sistemas funcionales. Las nuevas elites regionales no pueden eludir su misión de gobierno inclusivo y sustentado en evidencias científicas.

(*) Doctor en Desarrollo Económico, Universidad Autónoma de Madrid.'

La autonomía de las regiones chilenas es un proceso societal de largo plazo y no simplemente legislativo.